中华民国民主宪法十讲(七)

第七讲 司法独立

孔子曰:「刑罚不中,则民无所措手足。」因为生死予夺之权,操之于国家,苟其标准不一,应生者反死,应予者反夺,则法令颠倒,人民心理上之不安可知。所以不论为古代专 制国家或现代民主国家,关于料理狱讼均认为国家大事,不可不慎重的。现代所谓司法,不限于盗贼杀伤之有关刑名者而已,更有所谓债权、物权、婚姻,与夫言论自由、结社自由。此皆所谓民事。政府处理某种案件,一出一入,一轻一重,在全国内发生莫大影响,诗曰:「鼓钟于宫,声闻于外。」政府之处理案件,稍有不甚,则一事之微,便可以发生人民对政府极大的毁誉。我国周代之制:「司寇建三典,正月之吉悬于象魏,使万人观之,浃旬而敛。」汉宣帝患决狱失中,置廷尉平。如何能得到情理之平,实在是从古至今一种共同的希望。到了唐太宗时,御史李干佑奏曰:「法令者,陛下制之于上,率土遵之于下,与天下共之,非陛下独有也。仁轨犯轻罪而致极刑,是乖画一之理,臣职宪司,不敢奉制。」古代皇帝一统大权于上,所以不知有所谓司法独立之制。但是执法之事业,应该布大信于天下,不可逞一时之喜怒,是古今一样的。

现代所谓司法独立之制,较诸古代专 制君主时代尊重法律之外,另有种详细办法。兹解释其意义如下:

司法独立为近代立宪国家的基本要件。所谓司法独立,先要问对于哪一机关独立?在帝王专 制时代,一切大权:立法、行政、司法,统属于一人;换句话说,就是一权政治。在这一权政治之下,政府权力是无限的;人民自由是毫无保障的。现代国家中,第一、将行政权交托政府,行政权以外之立法权交托议会,又将审判权交与法院。这就是三权分立之学说。这三权分立之说是法儒孟德斯鸠看见十八世纪英国政治情形由他首先说出的。卢骚说:「人民自由最好最可靠之保障,莫过于将国家三种重要职务,司法、行政、立法,完全分立;换词言之,即三种职务应属于三个独立机关。」从古以来,行政权之重要,大家都知道,而行政权操诸帝王之手也是东西一样的;但是在现在国家,则除去行政权之外,一定有立法机关行使立法权,法院行使司法权,这三方面应各自独立,而不应互相干涉。此之谓三权分立。行政权从前在世袭之君主手中,而现代美国,则操于民选之大总统手中。至于立法则由人民选举代表所组成之国会行使此权。至于法官有时由民选产生如美国各州;但法官的民选不是一种好制度,因为法官之被选,既须仰人民鼻息,不能以独立精神来审判。所以各国大都赞成由行政首长(大总统)派定,且派为终身职。如此,他们地位才巩固,才能不怕权势,一秉大公判断讼案。上文所说情形中可以看出司法独立是与三权分立有密切关系的。

再举唐太宗一段故事,来说明帝王专 制时代与三权分立制度之不同之处何在。

「上以选人,多诈冒资荫,敕令自首,不首者死,未几有诈冒事觉者,上欲杀之。大理少卿戴冑奏:『据法应流。』上怒曰:『卿欲守法而使朕失信乎?』对曰:『敕者出于一时之喜怒,法者国家所以布大信于天下也。陛下忿选人之多诈,故欲杀之;既而知其不可,复断之以法,此乃忍小愤而存大信也。』上曰:『卿能执法,朕复何忧?』冑前后犯颜执法,言如涌泉,上皆从之,天下无冤狱。」

唐太宗能听戴冑的话,是古代认为帝王的美德;但是,因为从前不是三权分立,所以须要戴冑来谏诤。在现代情形下,情形完全不同,第一点所谓立法权与行政权完全分立,所以一般关于人民权利之法规,乃至于所谓六法,如在债权、物权、亲属继承等法,一切由立法院制定,非政府所能干涉。唐太宗之敕令,即现代之命令;现代所谓命令要由议会授权,没有议会授权,命令是违法的。就在古代,法律与命令也不是全部混淆的,如唐律、大清律例等,是我国古代法典,不是帝王一人所能变更的。但是他能颁布敕令,因当时没有议会,所以没有人能阻止他。而且尽管有唐律和大清律例,大部份生杀予夺之权还是操诸皇帝之手;所以敕令之权,还是很广的。如其上有圣君,下有贤相,他们也未尝不知道立法是永久的,而不是可以随便变更的。所以戴冑拿法律命令之界线向唐太宗进言,唐太宗也没话说。但是古代命令与法律之界限,是很广泛的。有了谏诤之臣他就守法,没有谏诤之臣,法就不守了。但是在现代就不成,因为立法与行政的界限是很严的。其次再说到司法,在帝王专 制时代,司法与行政不分,所以从前有礼吏户兵刑工六部,刑部就是管司法的,而且在各省臬使各县知县,他们是行政官,同时亦就是法官。我想大家总记得清末盛宣怀所定商约之中,各国有要求中国改良司法一项。此所谓改良,就是法官同行政官须分开,不能混而为一。但这事件即行政与司法分立,不但在我们向来没有,即在外国,也是近年才有的事。

当詹姆斯一世时代(一六〇三――一六二五)他会告诉法官说:「你们不可侵犯皇帝之特权,如其你们查出某件事情有关我的权益,除非与我相商之后,请你们不要随便处理。」这就说明了司法与行政两权尚未分立时代之情形。

所谓一权专制政治,也就是立法行政司法混合的政治情形,并不限于帝王时代。要知道一权政治,在一党统治的国家中,它的所作所为,也同古代专 制时代一样。譬如一九一七年苏俄革命之后,它的所谓法,就是共产党的党纲,判决人的罪名,也是用党化司法来判决。乃至于德国,意大利之法西斯主义,对于异党的生命自由,都可以随便剥夺,也与帝王专 制时代一样。可见一权政治或说三权混合之政治,最容易剥夺人民自由。所以三权分立,或司法独立之学说,到现在还有提倡之必要,盖一权政治不因为帝王专 制推翻之后,便不再存在,而是一党专 制的国家,还可以流行的。

美国加纳教授有一段话:「许多理论家认为在君主国家中必须有司法独立制度,使得人民不受帝王一时喜怒之干涉与压迫,而且免得法官成为行政部之工具。此等理论家认为此种理由不适用于共和国,换词言之,共和国不须恐惧司法不能独立。但是依历史所昭示,共和国中因党派之专 制,因党派精神之侵犯,其须要司法独立之制,以图保护人民权利,与君主国家中防止帝王之暴虐以保护人民权利者相同。」

现在我们要讲到什么叫司法独立了。司法独立之第一个意义是:法律的统治,就是说人民的有罪无罪,须以法为根据,依法判决。所谓法庭乃是普通法庭,而非军事法庭,人民丧失自由或牺牲财产,须先由法庭判决,然后才能执行,否则仅凭一二人或一派人一时之喜怒,用不合法之手段威吓他,或妨碍他,这种事情都不合法,而且与法治的意义相违反。

英国的法律家最喜欢引法国文学家福尔泰的故事来证明司法独立的好处。福尔泰自小聪明,所作诗文尖刻,且善于骂人。曾作过两篇骂人的文章:一篇是拉丁文的,一篇是用法文写成的。他的冤家,派了个侦探去联络他,后来这侦探造了一番话,说他承认是他做的,于是他就被捕下巴士的狱,是为一七一七年。隔了八年后,他已文名大着,成为文艺界领袖了。又因事与一骑士罗汉氏口角,他还是用尖刻口吻答复他。不久福氏同苏利公爵吃饭时,罗汉氏派一群暴徒到饭桌,把他拉下打了一顿。他后来向罗汉挑战决斗,罗氏应之。但决斗的早晨,福氏被人逮捕,又送入巴士的狱。他出狱后,便移往英国居住。英国人常喜欢引这故事来证明十八世纪之法国,毫无法律保障,随时可以暴力之欺侮与凌辱。与十八世纪之英国尊重法律认为有至高无上的权威,大不相同。当时在英国,国家对人民的赏罚,用法律作标准,与法国人之逞一时喜怒加人以罪者,迥然不同。或者说就是一则有法,一则不知有法而已。

其次法律之至高无上,既如上文所言。但是法律文字尽管好看,其有效与否,应看执法人何如。简单来说,视法庭之判断能否公平,能否以有学识的人来当法官。法院能否具备此两种特质,又视以下三件事而定:一、法官选派,二、法官任期,三、法官俸给。

壹、所谓法官选派,大概不出三种方法:(一)议会选举,(二)人民选举,(三)政府任命。所谓议会选举,与三权分立之原则相违反。况议会选举不离乎政党之操纵。各党各依其党的利害选任法官,其结果未必真能选贤任能。此法曾行于美国各州。瑞士联邦法院,亦以议会为选任法官之机关。其它各国鲜有行之者。

所谓人民选举,美国各州采取此方法,美国以外鲜有行之者。民选方法之缺点,在乎失去司法官之独立性。况竞争选举非持正之法官所能擅长,以法官与政客相比较,则法官当选之成份远在政客之下,法官之审判,贵乎头脑冷静,坚持正义,非普通民众所能赏识,美国虽行此制,但美国法学界都不以此种制度为然。

以上两种方法既不是为选任法官之善法,故惟有第三种方法,是为政府选派。法官之学识与其持躬之严正,政府当局自能识别,决非一般群众所能了解。惟有如此,能使法官之地位,超出党争之上,而增进法官地位之尊严与独立性。故美国一切联邦法官均由总统任命,惟须得上院之同意而已。此法自表而观之,法官任命离不了政府,但一经任命之后,他的地位仍能保持独立,故法官审判,自不为政府势力所左右。

贰、法官的任期,欧美各国大抵规定法官之任期为终身职,即法官之行为一无过失(如有违法受贿等事则立刻受审判与免职处分),则一旦任命之后,非政府所能更动。故美国哈密尔顿氏有句话:「法官任期终身之制为现代政治进步中最有价值之一点;在君主国中可以防止君主之专 制,在共和国中可以防止议会之侵犯与压迫。惟有法官终身之制,乃能达成法律之公平适用。」哈氏更指出「司法官之终身职,决不至于妨碍行政与立法机关,因为法院决无能力妨碍其它两部。」哈氏尝言:「行政部不但操赏罚大权,而且握有全国兵权;立法院手掌财政之权,并关于人民权利义务之规则,亦为彼所制定。司法院反之,既无兵力又无财权,其所有者判断权而已。」哈氏更指出惟有终身任期之制,乃能使法官之经验学识与日俱进,造成司法官之权威;故司法官任期之长久,可以增进其学识与资历,自然与三五年为一任之制度不可同日而语。故美国宪法第三条规定:「大理院及低级法院之法官,应为终身职,而且其所应得之俸金,在其任期内不容减少。」

参、关于司法独立,可以巩固法官之独立地位者,莫过于法官俸给之确定与丰厚。美国汉米尔顿氏有言「就一般人之性质言之,对于生活之支配权,即等于对于人之意志之支配权。」

英国法官金特氏说:

「使法官有勇气有节操,以执行其任务,莫要于使法官自知其地位与薪俸之稳固。惟有法官自知所得薪俸稳固,乃能于终身任期之外,成为第二种方法,促成司法之独立。而且俸给丰厚方法,自能使一般有学识之人尽瘁于司法事业,不至于为其它私人事业之厚利引诱以去。」

美国宪法第三条所以规定「法官所得俸金在其任期内不容减少」之用意即此可见。以上三种方法在欧美各国行之以久,早收司法审判公平与廉洁之效果。

假定一国法院能秉公判断,不曲解法律,不受政府干涉;自然一般人民认为满意,私人权利义务之是非曲直,能有公平判断,自为法庭应尽之义务。然司法独立之意义,尚不止此,而有其更进一层之意义。英美所谓法治,或曰法律统治说,其中包含三项原则。第一原则,承认法律之至高性,即法律不徒适用于人民,同时适用于政府。人民受法律之支配,即政府亦不许以一时之喜怒或授赏或加罚于人民。人民之有罪无罪应受普通法庭审判,不容许政府喜怒为用,将某案忽而移交军事法庭,如上海粮贷案之处理,即为法治国家所不许。此所谓法治意义之第一点,在寻常独立之司法审判中亦已有之。但法治之意义尚有第二原则。即无论任何人,不处于法律之上,不论其官阶地位如何,均受普通法律同样之支配。此点为英美与欧洲大陆国最大不同之处。其在英美,不论为平民,为行政官吏,立于同一法律之下;故自首相以至于普通巡警,苟其有损害人民之举为法律所不许者,即令其所犯行为由于处理行政职务,亦不能免其对人民损害之赔偿。但德法等国不然,如官吏因行政所犯之错误,则此项案件应提交行政法院,非普通法院所能审判,换词言之,行政官吏立于行政法律之下,不立于普通法律之下;如是普通法律之效力不及于行政官吏。而英美人民对行政官吏加损害于人民者,可在普通法院控告之。故英美法治之效力比大陆国家更胜一筹。

「五五宪草」第二十二条规定:「几公务人员违反侵害人民之自由或权利者,除依法律受惩戒外,应负刑事及民事责任,被害人民就其所受损害,并得依法律向国家请求偿还。」以此条文观之,就其所受损害得请求赔偿言之,颇与英美法律观念有相似之处;惟中国所采用者,向属于欧洲大陆各国之法律系统,恐人民控告公务员只能在行政法院中为之,不能在普通法院为之。我国法院,有为普通法院,有为行政法院,我人不能因有第二十二条之规定,认为此条中含有采用英美法律观念而放弃大陆法系之意义。

第三、原则法院之审判全部仅及于人民与人民间之诉讼,或人民与行政官立之诉讼,而进一步法庭更能判定国会之立法是否违法,大总统所决定之事项是否违法。到此地步,可谓法治之意义,至矣,尽矣,无以复加矣。此之谓司法权之至高性(judicial supremacy)。

美国宪法第六条第二款云:「本宪法与依照本宪法所制定之合众国法律,及以合众国之权利所缔结或将缔结之条约,均为全国之最高法律。即使与任何州之宪法或法律有抵触,各州法院推事均应遵守之。」

此条所规定之意义,盖指美国之法律,惟有依照宪法所制定者,乃能成为美国之最高法律。后来大理院法官马歇尔氏在一八〇三年于其最著名之判决中有语云:「美国宪法中之措词,承认一种原则,惟成文宪法之所必须者,即凡法律与宪法抵触者应作为无效。法院与行政立法两方应同受此条文之拘束。」马氏因此更论及美国国会立法权之界限:「美国宪法之地位有二选择:(一)为美国之最高法,非普通法律所能比拟;(二)不为最高法,与其它普通法案之地位同,视法院之所欲,可随时加以变更。除此两者以外,绝无其它中间道路。如我人承认宪法为美国之最高法,则立法院之法律如与宪法相违反者,不应视为法律。如我人承认宪法不为最高法,则立法院之立法,绝不受任何限制。则所谓成文宪法者,绝无存在理由之可言。」

自马歇尔氏起,乃取对于普通法案,加以审查,合于宪法者有效,不合于宪法者无效,虽在最初数十年中法院不敢对于立法院之法案,判定其为违宪宣告其失效,但在最近十余年中,则国会所立之法经大理院判决其为违宪者,已不止数十次矣。

我国「五五宪草」中第一百四十条亦有规定曰:「法律与宪法抵触者无效。」第一百四十一条规定曰:「命令与宪法或法律抵触者无效。」第一百四十二条规定曰:「宪法之解释由司法院为之。」此两次之规定颇有将美国大理院判决普通法律无效之权交付于我国最高法院之意,但我国最高法院之权力能否超过立法院将其所议决法案判为无效,此事尚在未定之天。国内政治上其它争执,能否因大理院之解释而解决,此亦为未来之事,非今日所能论定。但美国大理院何以能取得此地位,其在最初期中,美大理院仅有一二次判定法律之为违宪,及马歇尔氏任院长数十年之后,于是此项权力乃始确定。故美国大理院此段历史,为我国热心制宪事业者所不可不知。因于论司法独立之际一并及之。

美国自南北战争以后,大理院时常根据宪法,拒绝执行国会之重大法案。而每一次成功,遂又成为下一次之先例。以是其权力乃日在扩展之中。资将国会法律为大理院宣告无效者之数目,以每十年为一期,表列如下。

1790-1800 0
1800-1810 1
1810-1820 0
1820-1830 0
1830-1840 0
1840-1850 0
1850-1860 1
1860-1870 4
1870-1880 9
1880-1890 5 一世纪中20次
1890-1900 5
1900-1910 9
1910-1920 7
1920-1930 19 十年19次之多

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