中华民国民主宪法十讲(八)

第八讲 民主国政党

我们中国人一听见党字,就想起孔夫子所谓「君子群而不党。」朱子批注「党」字,一个地方说是:「阿比」。另一个地方,说是「相助匿非」。所以我国读书人脑中认为君子不应有党,只有小人才有党。同时还有历史上的原因。历代有所谓党祸,党争。如汉未有党锢之祸,唐朝有牛李之争,宋朝有洛蜀之争,乃至明朝有东林复社之争。大家总认为党是一件不祥的事。但要知道民主国家的政治一天离不了党,因为什么缘故呢?

我们先拿政党性质说一说。民主国家中,一定有一群人有其同信仰,譬如说有人相信自由贸易,有人相信保护贸易,有人要保护资本家利益,有人要保护劳动者利益。根据这种共同信念,来发出政治纲领,要群众信仰他。或者说在一乡一市,甚至大到全国,在选举上得到多数以后,于是拿他平日所信仰的,到政府中实行。这时就是他拿到了政权。

从这一段政党的定义中,可以看得出中国所谓党与现代国家的所谓政党,是完全不同的。第一、中国古代所谓党,是因人而起,不是因事而起。如汉朝的党锢有所谓三君八俊,乃是当时的清流,反对汉末宦官外戚之祸,不同于现代国家之党以政策为前提,如自由企业或社会主义等,其不同一。我国古代所谓党,既起于人,故易流于私,其起于事者易流于公。既以对人为前提,其攻击方向,常集中在朝或在野一二人,故容易成为人与人之争执。其以事为前提者,无论其所争者为一阶级利益,或为资本家或为劳动者,然其利益既属于一阶级,故与攻击个人阴私者大不相同。两方之党,既以事以阶级利益为前提,故其鼓动之对象为群众,其方法为宣传为选举,与我国古代专以皇帝之采纳与否为目的者,大不相同。两方之所谓党争,既争之于所谓选举,而政府对于政党之宣传及选举,又有种种法规以规定之,故其方法不能超乎国法范围之外,与争之于君主之前,成为个人荣辱问题者,大不相同。两方之政争争之于选举,争之于议会,虽为其同党牟利益,类于朱子所谓相助匿非,但不道德不合法之举动,要为法律所不许,故匿非之事,虽不能尽绝,但要为全国人所共见。又视其国民是否赞成以定其胜负,故虽能匿非,要不能不以民意为前提。以此五项言之,可知现代之政党,与孔子朱子心目中之党,不可混为一谈。

就现代各国之政党言之,自有应执行之任务。(第一)施行政治教育。将有关国家之大问题,或以报纸或以小册子或以演说,向群众说明。若英国在第一次大战前之保守党主保护贸易,自由党主自由贸易。美国共和党侧重工商界利益,民主党代表南部中部及西南部农民。其在地方选举、州选举、国会选举与大总统选举时,各政党各以自己之政纲拥护自己,攻击他人。就一般民众言之,对于各党在政治上争执之点,自易了然。(第二)团结一部份群众,解决投票困难。民主国中不能离开选举,选举之胜败,决之于投票。倘民众心中漫无目标,则选举时赞否之票数,分散于各方,一区以内所推定之候补人太多,则投票更易分散。既有政党之后,两党或三党推定候补人两三人,则民众投票之对象不外此两三党之候补人,谁胜谁败,易见分晓。譬如说美国州长选举、大总统选举,除以政党为之枢纽外,选举票之集中于一二人,谈何容易。(第三)参加立法与行政机关,负起责任。不论为英国国会为美国国会,两国中政府与国会之机构,均先假定两党之存在。美国国会中除主席秘书长外,其主持议场议事者有二人,一曰多数党领袖,二曰少数党领袖,两党之发言均由此领袖二人为之安排。至于英国国会,政府党与在野党对面而坐,政府方面起立拥护政府政策,反对党起立批评政府政策。其发言之人,不外乎两党领袖。故论英国议会者曾有一句话:「英国议会以两党之存在为前提。」由以上三点观之,政党与民主政治关系之密如此。虽政党之用,不少深痛恶绝之人,然现代政治不能一日离开政党,是为显然意见之事。德国之公法学家瑞特里许博士(Dr. T. Redlich)有语:

「现代民主政治有效的施行不能离开政党,英国议会之中,政党组织乃一预定之前提,而且政党存在之假定,业已移植于其它采用议会政治之国家。政党之发生乃所以表示英国人士之成年。」

英国名政论家博克氏(Edmund Burke)谓:

「政党者乃一群人以若干互相同意之原则为出发点,共同努力,以促进国家之利益之谓也。自我观之,任何人自信其政治见解为合理者,谁不愿意将其所认为合理之见解见诸施行。政治哲学家之任务在确定国家之政党目的何在,政治家之任务――政治家即行动中之哲学家――在乎发现正当方法将其所认为正当之目的见诸实行。惟其如此,凡与政党有关之人,大家公开承认曰:彼等之目的在追求种种正当方法,使信仰彼等政治见解之人,一旦握有国家大权,将彼等之计划见诸施行。此项权力既与某种地位相关,故彼等之目的,不外乎争取此种之地位。如部长总理等。」

惟其如此,英美国家中热心政治之人,一日不能离开政党。假定有人发问如英美两国政党政治,可称完善。一二百年来英美两国之政党政治,无论在平时或战时,对于国家自有贡献。但因有政党之故,或结党营私或造成分裂或互相包庇种种弊病,是为各国学者所深忧。譬如英国之勃林博鲁克(Boring Broke)有云:

「公正人士所引为忧者,莫过于党争。因有党争之故,引起仇视,养成争吵,破坏国内和平,减弱国力,致令国家为外人所轻视。此正其时矣。凡公正人士应协同努力,纠正我国内部之分裂,使偏狭党见化为爱国之公心。」

可见党争之弊,即在英美,亦未尝无之。然其所以不致发生流弊,则有数大原因。(一)富力发达:英美人加入政党者,除少数人外,不依政党为谋生之具。大抵以自己之资产捐助于党,以其本党政纲之实现。虽党部工作人员未尝不依党以营生,然此等人类于衙署中之下级职员,不足危害。(二)守法奉公:英美人性质虽爱护自由,但同时极知守法,极顾大体。如战争时不分党派,一致对外,即为英美人公忠体国之表示。然未尝无一二大问题,驱使政党,使之各走极端,如美国之南北战争,如劳动家与资本家之对立。然英美人到了不能不让的时候,其特殊阶级亦能放弃本身利益,迁就他人以达社会改造之目的。如英国上院一九一一年放弃其通过财政法案之特权。如此保守党对于埃及之撤兵,虽有所反对,然因其为多数之劳动党所提出,故亦迁就了事。可见英美人虽反对他人政策,然为顾全国家全局起见,尚能相让,故相反之两党各能有所成就。而且两党交替,各有所成就,以建设其大英帝国。

(三)何以英美独能两大党对立,不致于小党分裂。英美此种情形,国外观察家尝视为奇迹,必欲一穷其究竟。依我所见,英美人此种性质,得之于其球场操场。体育方面之竞胜,必分为两造,甲胜则乙败,英美人深用此理,故政治上之竞争,亦分为两党。尽管甲乙丙对于甲党或乙党不完全同意,然常能舍小异取大同,就其可同意之党而加入之,关于细节则置之不问。譬如说保守党人常以保持大英帝国之权力为目的。自由党与劳工党尚以改善民生为目的。惟保护帝国光荣者,未尝不知民生之爱护,爱护民生者未尝不知帝国光荣之应保护。虽其偏倾之处自有不同者在,在英人平日能取大同舍小异,对其所不谓然者暂时搁置不加审问。更有重要之一点,假定其加入政党之人,注意于发展一己之功名,而忘所以结党之大目的,自然流于小党林立,以为自己升官发财之地,法国政党之所以特多,其原因即在于此。故有人曰:法国政党虽名称与英美之党同,按之实际,不能称党,只能称为「群」(group)。以其目的不像英美政党以全国为范围,而是拿特别的目的作它的旗帜。如有最右派的一部份人以保皇为目的,最左派的以社会主义为目的,中间还有共和党以及介于保皇与社会主义之间的组织。法国以个人意见为重,全国利害为轻。这次大战后,好像法国党派同战争以前不大相同,因为它已有了三个大党:第一、人民共和运动党(天主教进步党),第二、社会党,第三、共X产X党。将来是否一变战前小党分立之局面,而由三大党占有政治舞台,目前还不敢说。但是从法国六七十年来政治史来看,重心从右派移到左派,是不成问题的。所以我们不敢说法国政治能像英美一样安定,但是这次大战以后分裂的不利与团结的必要,似乎法国政界公认的了。

现在我要讲到政党同恶相济。

我们知道世上的事情,决不会只有光明,没有黑暗。换句话说,就是决不会只有善而没有恶的。譬如说美国的政治家是光明的,但是纽约的Tammany Hall是黑暗的。Tammany Hall因为有组织有金钱,所以能在政治上成为一种力量。而英国政治上没有这种情形。这就是因为英国不是移民众多流品不齐的国家,这种结党营私的现象,特多于美国,便是为此。

但是各国实行政党政治者,也未尝不知道人类性质之黑暗方面。所以有种种方法防止舞弊。其中最容易发生的,就是选举舞弊。英国一八八三年有舞弊及不法行为法案(Corrupt and Illegal Practice’s Act of 1883),是专防止选举舞弊的。所谓舞弊分为四类。(第一)贿赂,指允许投票人投赞成票后,酬以某种地位,是为贿赂,非指给以金钱之谓。(第二)款待,凡以饮食之类款待投票人,使之赞成本人者。(第三)恐吓,即以暴力恐吓或欺诈行为使人投赞成票之谓。(第四)冒名顶替。此为极了解之事。以上四种行为如被发觉,则候补人或罚金或监禁或剥夺公权七年,甚或使他永远不能当选为议员。所谓不法行为,指法律所禁止之行为。(一)禁止使选举趋于下流之行为。譬如(甲)选举事务所,不得借用酒馆房屋之类。(乙)不得以显著之徽章符号标志,用于投票人身上,以免反对党人使用同样方法,而引起争端。(丙)不许以雇用之车子为运输投票人之用。(二)每人之选举费用,限于若干项目。(甲)选举经理一人,投票所每所投票经理一人。书记或送信人,以人口为比例,规定若干人。所用之人,各尽义务,如其所用之人,为受俸给之雇员,则不许其投票。其代为奔走游说之人(Canvasser)如受俸给者,亦不许投票。(乙)其它费用,为法律所许可者,如广告,印刷,文件,邮资,会所及旅馆费用,政府法规不但规定选举应支出之金钱之项目,同时又规定每人应用数目,其在乡间如登记选举人不超过两千人者,其选举费为三百五十磅,每增加选举一千人,可增加三十磅。其在城市中如登记之选举人不超过两千,其费用为六百五十磅,每增加一千人,可再加六十磅。每一候补人如犯以上不法行为者,即丧失其议席,而且在五年内不许当选。英国自从以上条例颁布后,每议员选举费用较之此项法律未颁布前,自在减少之列。

1883 1,736,781£

1885 1,026,645£

1900 797,429£

以上所举为一九〇〇年之选举费,近年以来,已无统计表,只得从略。从选举风气而论,可举罗威尔之言以资证明:「现时之选举、诉讼制度,不能视做完全成功,但我们可以确定的,就是旧时之选举舞弊,已大为减少。在英国内外大家得到一个普遍的影响,就是对于选民之舞弊,已经完全断根了。凡了解英国政治的人,知道这种情形不一定完全正确。(一九〇六年选举曾有议员一人,因其经理行贿之故丧失议席。)……选举贿赂在英国已渐消灭,大部分选举区中,已不见有选举贿赂。而且可说选举是纯洁的。但亦有若干地点旧习惯依然存在,此在英国南部犹多。但其它地点亦不超过十二至二十四处之多。在深通英国选举情形者,均知其地点为何地,但选民加多之后,故每次授予选举人之贿赂金钱,亦在减少,而且可说贿赂之习惯,逐渐消灭。我们可以公开说,此种行为在英国各大党之中央党部方面,决不加以鼓励或嘉许。」

美国方面关于选举舞弊,亦有同样规定,不必详论。因为从英国制度就可以看出防止选举舞弊之方法应该如何了。兹但举美国近四五十年来两大党竞选费用如下:
共和党 1860 100,000元(林肯选举)

1876 950,000元
    
1880 1,100,000元
    
1884 1,300,000元

1888 1,350,000元

民主党与工商关系少,故费用下多。比共和党少三分之一,有时还不到一半。

从一九一二年起,两大党应将选举竞争费用,提交众议院秘书长。一九二四年共和党用4,020,500元,民主党同年用1,108,000元,一九二八年共和党6,000,000元,民主党5,000,000元,一九三六年共和党9,000,000元,民主党5,000,000元。

至于两大党以外,尚有其它小党之选举费,或州选举与地方选举,一切从略。

每一议员选举费用,法律亦有规定。参议员不得用过两万五千,但个人事实上之费用多寡不一。有一文不花的,有花到三万以上的,大概是其在本乡之人望如何,决定其花费之多少。其中最要紧之一点,即每党所花之金钱,或每人所花金钱,统统须向国会呈报,以表明其选举之合法与纯洁。并不专出当选为光荣,而必须选举之纯洁化。以我所知,一九四四年美国总统选举,美国人民捐助选举费用每人不得超过五千元。可见大资本家之捐助,也是要受法律限制的。一天我在大使馆晚饭,美国驻华大使赫尔利也在座,还有一谓是美国进出口银行琼斯总裁。赫尔利这人讲话,有时是很粗的。这时琼斯氏总裁之职,已被罗斯福免去。赫尔利说:听说你在选举罗斯福为总统时,捐过五千美金。不但你如此,听说你的夫人也捐了五千美金。两人捐了一万块钱,反而被吃了个耳光。后来赫尔利氏觉得自己说话太粗,不好意思又加了一句说:假如你作总统候选人,我一定投你一票。以缓和他上文所知的这种诙谐。这言语中也可以看出五千元一人之定则,是大家非守不可的。此外两党在竞争时之手段,也须是公平的。譬如广播电台上,罗斯福使用一点钟,电台不得拒绝杜威也使用一个钟头。是为惯例所规定。简单来说,所谓政党竞争,离不了法律条文与道德原则。假定政府党只知图自己胜利,道德法律一切不顾,无论他一时胜利是否到手,而社会的道德法律,将破坏无余。社会的永久基础是法律道德,而不是甲党或乙党的一时胜利。

我们再引英国政治家沙司勃雷侯爵的话作为结束:

「政党纪律,乃是达到大目的的手段。但是在某种情形某种领袖之下,政党纪律可以妨碍其所标榜之大目的。惟有此项大目的,能促成政党之高贵与超出党争之上。此高贵之原素,所以使一政党之党员共同努力,以达到大公无私之目的,大家的热心,都是为了这一件大事。假定放弃这件大目的,那么这个政党,不过是一个保持各人地位之合股公司而已。」

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