补讲一 新宪法施行及培植之关键
一 引论
考诸世界民主国家的先例，一部宪法开始实行及其发展，不是一件容易的事。像法国革命后的宪法，变了不知若干次。我中华民国自民初约法起到现在的宪法，也经过多少次的变更。至于美国宪法从一七八八那年起到现在，始终在平和发展之中，从未放弃或废止不用。这是什么道理，因为有的国家善于运用宪法，有的则否，喜欢用武力争夺政权，这是不善用宪法者的一个特征。大家用和平的手段来解释宪法，遵守宪法，使之能适应新环境，这才是善用宪法者的特征。
现在姑且不谈用武力破坏宪法的情形，即使宪法能处于和平状态之下，它能否培植发展或收到种种良好效果，也要靠许多因素的齐备，然后才达得到。我们先拿两个譬喻来说。先拿宪法当作树木，树木的生长靠雨和露，也靠邻近居民的爱护和不滥加砍伐。孟子所谓「斧斤以时入山林」，才是保林的方法。假定牛羊可以去蹂躏它，人民可以随便采伐它，那个树林是不会长成的。我国到处「童山濯濯」便是因为如此。再以新式房子之卫生设备作譬喻，用了卫生设备，便是要干净，要便利，到一个外国人家里去，那卫生设备总是洁白的，但有的中国人家裹用了卫生设备，简直与粪坑无殊，他们既不肯用粉擦，亦不用人勤于洗净；只知使用，不加洗刷，自然洋磁的设备也与粪坑一样。无论是树木，是房屋，或任何制度与设备，若是无人爱护，都会破烂不堪再用的。宪法当然不能例外，这一次中华民国新宪法，能否长久保存，运用得法，收到良好的效果，历一两百年不变，更发荣滋长，像美国宪法一样，这就完全看我们今后的培植与运用如何了。
宪法能否保持长久、连用得法，第一个关键要看各机关是否能不滥用其职权。所谓不滥用职权的意义如何，举几个例子说明之。
第一、民初，总统任命阁员，须得参议院同意。这制度与美国一样，美国总统要任命部长与大使，也须先征得参议院之同意。在我们行了不到一年，而双方发生无敷冲突；美国在此一百五十年中虽未尝没有拒绝总统任命人选的事，但双方的关系总是友好的。要知道宪法上的权限，总是各机阀互相牵制的，假定甲机关存心与乙机关捣乱，自然乙机关也无法行使其职权，演成双方仇视的局面。这种宪法的条文，自然无法存在。所谓滥用的实例此其一。
第二、无论美制、英制，预算总要经国会通过。假定国会存心捣乱或减少政府预算数目，或将预算搁置一边，试问行政当局如何能渡过「无米之炊」的日子呢？但世界各国亦未尝没有国会拒绝通过预算之事，故普、日两国宪法规定：如预算通不过，则照上年度支付；此亦无非补救僵局的办法。但此种决裂为行政与立法之间的不幸，所以仍应希望这种事态不发生才是办法。希望这种事不发生，必须行政方面预算不浮不滥，而立法方面也能处处核实，假定立法院借口不通过或搁置以相留难，则滥用职权之事即不得不发生。
第三、美宪规定：条约之订立，必须参议院同意；但美国政府之对外协议，不一定事事得上院同意，此即所谓「行政的合同」，不必提交上院，这即是便利美国国务院的办法。但遇到像巴黎和约及国际盟约，则政府无法用「行政合同」四字逃避提交参院的义务。上次大战后，参议院不通过威尔逊带归的条约，虽然名义上只加上种种保留的条款便使美国无法履行和约。这即是美国国务院的外交权受制于上院，无法贯彻其外交政策。这次大战美国惩前毖后，乃有两党外交政策，遇事两党协商不互相捣乱。
第四、举一个极明显的例来说，宪法离不了国会，国会中议员谁当选谁不当选，要靠各党提名。但各党中态度以「植党营私」为事，不论张三李四，专袒护本党的人，他们有无学识经验度量来担当立法的职务，使所立之法，一概置国利民福于不问，政府所采取之政策，好者不能通过，壤者不能淘汰。这种种事完全看当议员者识见居心及度量如何。假定议员们只拿党利为标准，则其所立之法，是不会有好的效果的。
这部宪法我们很希望它能成为一部推行有效长久维持的宪法。那么有四个目的，须认识清楚。
第一、国家统一。假定中国的党派认为国内的政治还是要拿武力解决，那么中国的政治永远离不了陈胜、吴广、汉高祖与项羽争天下的方式，而且一姓天下的局面尽管取消，一党天下的局面却仍旧免不了。大家既相信民主，即必须抛弃以武力争天下的观念。美国在一七八九年以前组织所谓邦联，因为邦联不够坚强，后来又召集宪法会议建设合众国，宪法序文即有一句话曰：「要造成一个更完美的联邦」，而且说「要保障国内治安」。这两个目的，在我们今日也是必要的。要达到这目的首先须放弃武力与地盘，大家作宪法范囤以内的争论（关于这问题，美国宪法中有可供参考之处，下文于国共问题一段中再行说明）。但美宪所谓完善的结合，到南北之战以后才完成，那时林肯说过「不可毁灭的结合」一语。美国立国不过百五十年，已经知道联合之重要，我们已有四千余年，岂有反不知联合之重要之理。
第二、人民主权。总章中第二条规定：「中华民国主权属于国民全体」。这话无非说政府中人担任职务，他所以拿到政权是由于人民的同意，或说人民将其所有之主权委托与政府。人民将其手掌中主权委托政府――其中包括立法院、行政院、国民大会等等――然后政府机关才能有权。但人民主权说，在宪法上规定甚易，而在实际上各有各的见解，常易犯错误，如：（一）将人民当作刍狗，选举时用金钱向选举人买票，其行动就是表示不以人民为主人，反以之为奴才。（二）讨论税则时，不顾人民是否负担得起。现在征丁征粮之中，尤其可以见到这种态度。这也就是以人民为奴才，不视之为主人。但我们并没有意思说现在的人民已经够得上作主人，因为四万万人中至少有百分之八十是文盲，不晓得国事是什么。几千年来受政府的压迫，自身的地位、国家的利害，一概不懂，且不敢挺身而出，更不能了解自己对宪法对国家政策都赋有很大的权力。但是宪法上既有「主权在民」之规定，所以必须有明确的规定，即是说四万万人中有多少人大家认为有选民的地位，有多少人尽管应有选举权而实在无法投票的，如不识字的人。照现在宪法第一二九条规定：「以普通，平等，直接及无记名投票之方法行之。」换言之，即所谓普选。在宪法会议时，国共两党均为平时所鼓吹普选的，所以普选的条文两党同意写入宪法。但大家应该知道，所谓普选，四万万人中有多少人可以自写选票的，假定自己不写要人代写，则即违反宪法所谓直接选举之规定。这问题是今后选举法上一大问题，是否应将不能写票的人民，暂时停止其投票权还，是不会写字的人许他投票，而因由人代写发生许多弊端。这实在是「主权在民」的施行方法上的大事，不可忽略的。但我总相信四万万人应赶快扫除文盲，普及教育乃至设法谋及衣食之丰足，这是人民行使主权惟一的要道；反过来假定政府永远以人民为工具，为牛马，不但主权在民无法实现，即民国的政体也是不会巩固的。
第三、人民基本权利之保障。这一题目在本演讲中之第三讲中已经说明过。各国宪法所以有权利法案之规定，无非出于尊重人民的意思，其所以尊重人民，无非要政府明白：一旦越过此界限，人民便不成其为人民，政府也不成其为政府了。试问全国人民的生命，政府要他生便生，要他死便死，人民没有身体自由的保障，人民固然吃亏，但政治原以保民爱民为目的，现在偏偏反其道以行之，则政府还能成其为政府吗？所以除人身自由外，还有思想言论自由、结社自由，其目的也无非尊重人民之人格，并且使政府知道其统治之权是有一定界限的。这是一个行宪的主要目的，万万不可轻视的。
第四、有效能的政府。政府拿了百姓的租税办理一切行政，如国防、如外交、如农、工、商、教育、治安等等。假定名为陆军，而外不能保疆土，内不能保治安，则这种陆军要来何用？有了财政部，耗用不合理，入不敷出，并且因人民负担太重，妨碍生产，或则收税用费用去大半，到了国家手上所剩无几，这种财政部又要来作甚？再如农工商业原来目的要发达生产事业，使全国物产年年增加，资本总额更为雄厚，这种目的不管社会主义的苏联或资本主义的美国，都是同样有的。假定口呼发达实业，而考诸实际，工厂只见减少，不见增加，名为从事于工商，实际上大家以投机为事，资本天天亏耗，国民所得在仰事俯育方面尚且不够，则试问这种农工商行政又要来何用？以上三例无非要说明政府各部门必先能增进国利民福，然后不愧为一个政府，才有存在之价值。
以上四个目的，不但是宪法的目的，同时也就是立国的目的。但在宪法施行之后，这种责任不能但质之政府，而且民意机关也同样地要负责。政府能否通过好法案，执行好政策，不但是政府的责任，同时也是立法院的责任。问题遂又牵涉立法院与国民大会之人选如何的问题了。这次选举以后的国大与立法院如何能选出一批好人，以达到上文所说的目的，如通过好法案，议决好政策，监督政府，使之能发挥效能，增进国利民福，必定要这次大选之中大家抱定这个目标来推定候选人，以期选出真正的人民代表，然后能达到今后所谓建国的目的。
大体上以英美的例来说，英国方面上下两院的议员，或出于贵族，或出于中产阶级，大部分受过良好的教育――我们所谓受过良好教育的人，在苏联人士看来，便是贵族或资本家――但他们确能保护英帝国的利益。至于美国上下两院的议员，上院的人，或作过州长，或作过法官，或作过州议会的议员；下院的人，也是工商领袖居多。美国议员至少能奉行这部宪法一百五十年没有大弊，也是值得我们研究并加以效法的。我所以叙述英美两国的情形，无非要说明，大家想作国大代表及立法委员，原是权利以内的事，但也应该想想所以举行选举，离不开「选贤与能」的大目的，离开这目的，专以一己之功名为念，那不但小我的目的不能维持长久，宪法乃至国家也是难于保存的。
以上所举四目的：国家统一，人民主权，人民权利之保障，政府效能，原来不是一天所能达到的，但只要大家留心这些事，天天放在心上，然后大家以一种平心静气的态度来追求这四个目的的完成，日积月累，全国自然会有进步。反过来假定大家只逞一时意气，在选举场上争地位，或则在国大与立法院中弹劾政府，时只图一时快意，不顾国家长久的利益，那么宪法的命运，恐怕同民初以来约法一样，也要归于失败了。
二 中山先生遗教与新宪法
吾们国人应知道，一国家的成立，各党各人都可以有所贡献，不必互相排斥，互相诋毁，专门是己而非人。我们拿定「道并行而不相背」的原则，自然心胸广阔，国家的事可以由各方面的人殊途同归地建筑起来。英国的保守派主张维持王权，自由党主张扩张议会权限，两派原来互相对立，而在历史上是不是各有贡献呢？十九世纪之中，英国的自由党主张自由贸易，到第一次大战后，英国又走上特惠关税政策（Preference Tariff）的路，可见时代不同，政策也变。我们不能说两派孰是孰非，而应该说两派同有贡献。拿美国来说：汉米尔顿主张扩大联邦的权力，杰斐逊主张尊重州权；到了现在，美国的共和党以推崇林肯为事，民主党则借重于杰斐逊、罗斯福。两党主张虽有不同，而同样爱护美国。我们生长在中华民国，无论如何不能不承认中华民国的创造是由中山先生发动的。他的三民主义、五权宪法，从清末到抗战之中，一直是形成政治上一种大力量。假定国中各政党采取互相对立的态度，对他党的政网专以驳斥为事，这种态度决非国家之福。所以对于中山先生的遗教，已经有所成就的，大家要明白承认；他遗教中不能适用于今后的，也要明白说出，使今后有所改进。这是我们起草新宪法的态度。如第一条原来定为「三民主义共和国」，拿三民主义当为共和国的形容词，而且拿三民主义作为思想的标准，将来法院中可以利用三民主义四字为舞文弄法的工具。对于诚心研究三民主义内容的人，要一律加以违反三民主义的罪名，种种情形在以往二十年中大家是有目共睹的。所以我们将原来的条文改成现在的内容：「中华民国基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国。」一面承认三民主义为民国之主动力，他方规定民国为民治民有民享的。其次对于第五章、第六章、第七章、第八章、第九章的分章，采用中山先生五权宪法的学说，但是宪法中对于五权的分配和国民大会对五权的关系，自然有了许多斟酌的地方。
这无非说明，一个政治上的大领袖，他的政治学说无论如何完备，决不能拘文牵义适用于复杂的机构与广大的国家身上的。犹之孔夫子的道理，虽然称为天经地义，但道墨各家的学说，是否因为与孔子不同，便应将他们排斥呢？西洋现代文化中之科学，又何能因其与孔子学说不同，加以排斥呢？宪法前文中有「依据孙中山先生遗教」的字样；第一条更有「中华民国基于三民主义」的字样；第五章以下的分章方式，无非要使国人知道前人的功绩，同时要全国人知道一国的制度亦决非一个人的思想所能支配，必须靠一代一代的思想来追加增补的。美国的白宫里，州长的客厅里，或者国防部、财政部部长的房间里所挂遗像，每一总统有一张像片，每一州长有一张像片，每一部长有一像片。无非说一国的事业有赖于历代人日积月累的贡献，决非一个人所能造成。假定一代的人只恭维当权者，而将过去及未来的人一概排斥，则只见其国民的心思是排挤妒忌谄媚而不足道的。举一实例来说，听说中国银行里挂相片，在宋先生孔先生接任以后，张公权的相片便不敢挂，而宋子文掌握实权之后，便又将孔先生的像片取下，这称作法，无非表现国人之善于逢迎善于谄媚，试问这样互相排斥而毫无公道，国家或银行还能办得好吗？所以我们在草拟宪法时对创造民国的中山先生明白承认其地位，同时对政治机构的安排，比较「五五宪草」，也有修正的地方，在今天也可以明白说出来。政党尽管互相对立，但是对于自己所反对的党派的功绩，是应该承认的。同时无论哪一党对于自己的缺点，自己的不如人处，也是应该知道的，惟有彼此互相尊重，互相监督，使相互间虽有批评也不致于毁法败纪，然后这国家才能以各党派日积月累的建设而将国基立定。
我们所以采取这态度，无非要使后代子孙知道，政党尽管相互对立，但万不可以对立的缘故轻易抹杀他党所表现的成绩。西方人说「罗马非一日之罗马」，中国有句老话「泰山不择土壤，故能成其高，河海不择细流，故能成其大」。由此可见，不能容物，不见远大，这国家是没有基础的。
以下关于国大，总统舆行政院，立法院，解释宪法四项，将分段说明，其余不关重要者暂时从略。
三 国民大会
照中山先生的学说看来，他是不满于英国的代议制度，想采取瑞士直接民权制以补救议会政治的。换言之，要人民实行直接投票制。如我们想拿这个理想在我们的宪法中实现出来，那么我们不能不坦白诚实地承认，在今日代议制还不能完美地施行时，更无法实行直接民权。这即是说，国民大会（宪法上的代议机构）由选民选出来，参与国家政治，这种国民大会是由人民选举代表而组成的。而多数选民为文盲，既不能了解选举责任的意义，又连投一张选举票的能力都没有，从何能行使直接民权呢？所以批评英国的代议政治不好是可以的，但不满意代议政治，而要以文盲最多的国家来试验直接民权，则更断断不可能。退一步说，拿代议政治之法适用于国民大会，即是说，直接民权不让人民直接行使，而用代议制的方法行于国民大会身上，这就是「五五宪草」中的国民大会，也就是我所谓间接方式的直接民权。间接方式所产生的国民大会要来补救代议政治，即等于说小学尚未毕业而要他上中学的功课，或者说中学尚未毕业即要他上大学的功课，不论何人都知道这是徒资纷扰而无补于事的。所以政治协商会中我们原想规定：全国选民的投票构成国民大会，这国民大会就是美国所谓选举团体，但这一建议为国民党所反对，所以我们也就让步了。
依照现在宪法第三章的规定，国民大会的权限有四种：一、选举总统副总统；二、罢免总统副总统；三、修改宪法；四、复决立法院所提之宪法修正案。这样一个国民大会也就等于法国上下两院所合成之国民会议，不过其权限广狭自然多少有不同之处。
关于创制复决两权，原来有人赞成还是让国大行使，同时也有人反对这两权的行使。反对两权行使者，其理由是：（一）不应由国大创制立法原则后让立法院去议决。这样产生的创制原则，也许大家以为能代表真正民意，但要知道现在的国大与立法院同样为人民所选出，创制原则之后交立法院讨论，徒然增加许多提案，未必见得立法院委员的资历便及不上国大代表，而连这一点立法原则都见不到。（二）复决的事。假定我们不信任代议制度，自然要拿代议的结果交人民复决，但如其国大代表也是间接选出，何以复决权又要第二个间接选出的机关再加一次复决呢？如其立法委员的识见资格都够，第二个机关的复决，又是徒滋纷扰而不必要的了。宪草会中讨论结果，将两权暂时停而不行，乃有如下的规定：「关于创制复决两权，除前第三第四两款规定外，俟全国有半数之县市曾经行使创制复决两项政权时，由国民大会制定办法并行使之。」这个折衷规定，由吴铁城先生提出的，大家意见以为与其现在由间接选出的国大行使，不如待人民知识提高后由人民直接行使了。
照现在规定，国民大会是一个选举总统、修正宪法的机关，希望这次的国大在这范围内作去，五年十年之内可以尽它的责任。但选举总统，将来是否像美国一样，有各党提名总统之大会，换句话说，先由各党提名，再到国大竞选。在未来的发展中，是免不了这一问题的。至于修改宪法，如这次选举之后，要继续地选省长、选县长，恐不免过于纷扰，则这个选举或者延期也未可知，但这是一种条文的延缓，而非修正，恐怕是不能免的。除此两点以外，我诚心希望国人本尊重国大的精神处理宪法问题，万不可以任意修改，以致损及宪法的庄严性。同时宪法施行中如有违宪之处，国大也应提出质问，万不可有循情之处。总之，五年十年之内能保证宪法的施行，国大便已尽了它最大的责任，然后，因时代的进步，用渐进的方法，不难使国大变为行使直接民权的机关。这不但是与中山先生提倡直接民权之意相合，亦是全国各党所同希望的。
四 总统与行政院
依新宪法之规定，中华民国的总统其地位是法国式的还是美国式的，这问题必须要答复明白的。这问题不能单用第四章来答复，而须同时参照第五章行政院，才能有一个真确的解释。
现在我们先答复一句话：中国宪法上的总统，可以说是介于法国总统制与美国总统制之间的制度。目前宪法既未开始施行，自然无法断定中国总统是近于法国式或近于美国式。我们先拿中国总统与美法两国总统比较，再来预测中华民国之总统在宪法开展之中是怎么样的。
第一、与美国比较。美国总统有七八种大权：
（甲）陆海空军总司介。
（乙）得上院同意后缔结条约。
（丙）任命大使、公使、法官及官吏。
（丁）准许大赦、特赦与减刑。
（戊）将政情及方针通告于国会。
（己）接待外国使节。
（庚）总统不同意之法案可送交国会复议。
将以上美国总统各项权力与我宪法之第四章比较后，似乎中国总统亦有同样权力，但中国总统之权力却因为有第五十五、五十六、及五十七条之规定，而与美总统大不相同。换言之，美总统是根据三权分立的原则，所以总统管行政，国会管立法，各有权限，不相侵犯。中国宪法因为有第五十五、五十六、及五十七条之规定，是不以三权分立为原则，而以行政院负责为基础的，双方制度自然大不相同。单就美国来说，同样一种条文之下，要看总统之为人如何，及所处时代如何，而总统权限之大小因之而不同。大家知道罗斯祸总统在第二次大战中所行使之权力，尽管受三权分立之限制，但其所行使之权力之大是举世无能与比的。如征兵、制造军火、与外国缔结盟约等事，只要国会不反对，总统是有权行使的。这种情形，在国家处于非常事变中时，自是应有的情形。假定有人问道：中国总统在对外作战时，是否也有同样权力？我们可以答复：只要立法院兴行政院与总统之意见不冲突时，自然大家愿意以极敏捷的方法对付外敌，三方面不会有多大意见冲突。至于在平时，自然应该根据第五十五、五十六、五十七条来办理。
第二、与法国比较。法国内阁制度是照英国内阁产生的，但是内阁制度到法国以后变了一个样子：就是法国常利用信任投票制。英国内阁由多数党产生，多数党支持本党内阁，当然毫无疑问的，所以不需要举行信任投票。法国不然，其内阁由各党联合组织，各党之间今天虽然支持，明天可以不支持，因为他们的信任不长久，内阁便常有风潮。兹录法国新宪法第四十五、第四十八条如后：
第四十五条：每届议会之始，大总统于例行咨询之后，推举内阁总理。内阁总理将其拟定之施政方案提交国民议会。内阁总理及阁员之任命，除国民议会因故不能开会外，必须取得国民议会之信任，信任票用记名投票法，并须得绝对多数。除下列第五十二绦之规定外，在议会任期中，如遇内阁总理逝世、辞职，或其它原因出缺时，依本条之规定办理。在各部部长任命后十五日内所发生之阁潮不得引用第五十一条之规定。
第四十八条：关于内阁之一般政策，各部长对国民议会负连带责任，关于个人行动则个别负责。
以上所说是法国内阁制之特点，在战前如此，战后还是沿用旧习，未加变更。
这次我们的新宪法中，第一没有采用信任投票制；第二没有连带责任之规定；第三既无不信任制，故行政院长亦不必要求解散立法院举行选举。
现在我们说到这次宪法中行政院的特点了。
一、行政院院长对立法院负责。这精神与英法一样，但所以负责之方法与英法不同。无能与贪污的行政院，立法院尽有使它辞职的机会，至于法国式的不信任投票制则我们没有采用。
二、行政院并不是立法院的一个委员会，这即是说英法的阁员都同时兼议员，议会的议员来兼部长，所以内阁成为国会中一个委员会。吾国行政院的地位虽然既非国会中之委员会，又非根据三权分立原则，所以无法说行政与立法是双方对立的。照我国宪法第五十七条第二项之规定：「立法院对行政院之重要政策不赞同时，得以决议请行政院变更之。」这一条的规定，与其说近似英法式的规定，不如说带一点美国宪法的嗅味。因为如其我们行政院与立法院的关系是英法式的，当立法院不赞同行政院之政策时，就可以表示不信任行政院，而行政院非辞职不可。现在我们在不赞同后，还留有一步，就是：第一、立法院得以决议请行政院变更其政策，这就是说如行政院照立法院的决议办，便可以无须再辞职；第二、行政院对于立法院请求变更政策之决议，还可以交立法院复议，如复议时经出席立法委员三分之二议决维持原议，如行政院长接受此决议，他仍可不辞职。同样地，对立法院决议的法律案、条约案、预算案，行政院也能经总统之核可再请立法院复议。这种情形也是在英法议会下不能、不会发生的，因为法律案、条约案、预算案都是国家的大问题，非经内阁同意不会提出的，即令在议会中有人对政府提案表示异议，但因多数党平日的支持，不至于通过一种为内阁所不同意的法律案、预算案、条约案的。所以第五十七条第三项的规定也是我们的行政制度的特点。
最重要的一点，即是行政院的用人问题。在我起草宪法这一项时，自己沉默的心理中，曾为将来的总统打算，替他设计了三条大路：
一、行政院的院长及部长可以兼任立法委员。走这条路就是将来的行政院会走上英法的路。这条路有人说与第六章第七十五条略有冲突，但亦未尝没有解决方法。
二、行政院院长及部长假若规定不可兼任立法委员，即是说行政院人才取之于立法院之外。这条路也是走得的，因为宪法上对何等人才能当院长部长毫不限制。如其这样办，行政院远是要对立法院负责，但它用人的方法与美国制度接近。
三、假定以上两条路不依照其绝对的意义来采用它，任命院部首长时一半取之于立法院，另一半也可以取之于院外。先讨论任命院长。如院长出于立法院，因为自身是立法院的一员，或者其任命较易为立法院同意。反过来说，如其院长出诸立法院外，他必定有所属的党派，有人喜欢他，也有人反对他，因而立法院同意较为困难亦未可知。所以院长出诸院内或出诸院外，是要等待宪法的施行稍久，然后在我国的一定方式乃能发见。再拿部长来说，是由行政院长提请总统任命。我们可以说明两种情形：一、总统与院长双方共同决定；二、总统请行政院长自行决定部长名单。这两个问题，在行政院负责制之下，由院长决定一层其可能性较大，在蒋主席当总统之日，部长人选自然非先由总统同意不可。
以上三条路：一、院内，二、院外，三、院内外各有可取，都随意通行毫无限制。也许有人说，院长与部长无法取之于立法院之内，因为宪法第六章第七十五条规定立法院委员不得兼任官吏的条文。
美宪第一条第六项末句有云：「凡在合众国政府内供职之人，于其任期内不得任国会议员。」吾们新宪法亦有一条规定：「立法委员不得兼任官吏。」既有此规定，自然部长人才无法取之于立法院之内，或者说凡被任命为部长之人，非辞立法委员不可。但我以为此条文之解释如何，应俟吾们对于立法院之政策决定之后，然后其解释乃有意义。假定政府与各党决定部长可以兼任立法委员，就是说凡任部长之人，不必辞去立委，则部长议席可以保留，虽部长不坐在原座位之上，甚至不许投票亦无不可，但一旦辞去部长之后，仍可回到立法院议席上。此种办法好处，就是有行政经验之人，可以参加立法工作，对于立法方面只有好处。假定政府与各党采取这样一个态度，那么本条文中之官吏二字，应释为次长以下之官吏，而部长等之政治职务不在其内。如此一解释，便可使部长不必辞去立委，而有经验之部长在辞职后仍可出席立院，是有好处而无坏处的。吾们所以抱此见解，无非希望政府对于今后改组行政院之人才，可以有时取之立院之外，有时取之立院之内，无非使搜求人才之法不限于一途，而立院所搜罗之人才亦不限于一途，如此做法，可以使吾们行政与立法两方保持密接连系，以观后效，待之日久之后，一条可走之路，自然形成起来。
五 立法院
立法院从职权方面说，一方面与英国国会不同，另一方面与美国国会也不同。因为有第五十七条之规定，行政院之存在不完全依仗立法院之信任如英法；同时也不像美国国会一样不能推翻内阁，因照第五十七条第二项第三顼之规定，有使行政院辞职之可能。我们的立法院这种地位，在第四节中已说明大概，我现在单就立法院之立法工作，分两项说一说。
一、立法委员之数目。
二、立法院立法之方法。
说到立法院委员之人数，在这次选举之立法院，其中委员人数恐将到七百左右（六百七十人）。这数目对于立法院工作之影响如何，不知大家想过没有。我们拿英美两国的下院来说，美国下院有四百三十五人，上院仅九十六人，在两院旁听一次，就知道四百三十五人之下院，其议事是如何纷乱拥挤远，不如九十六人之上院为冷静有秩序。以发言一事来说，假定每个题目每人发言五分钟，十二人即去掉一点钟，没有得到发言机会的还在四百以上。这就见得到人数庞大的议会不易得到中肯的议论及真挚的讨论。美国的上院发言无限制，下院则限于五分钟，可见人数之多少使得议事规则各不相同。我提出这一点，无非希望选举以后的国大与立法院，对于会场议事规则、发言限制，千万要注意，不然大家热烘烘的闹一场，浪费时间，得不到结论，必至有人批评议会政治要不得，宪法也要不得，岂不是议事状况如何，影响到我国法治前途十分重大。
其次要说到的是立法方法。关于这点，有关立法院立法之成绩如何的，我要引蒲徕士氏的话为参证。蒲氏说到立法方法的优劣有七个标准：
一、法案实质的好否。议员所提法案的内容，能否改良国计民生。
二、法案形式的好否。法案条文措词是否正确，排列先后是否正当。
三、所通过之各法律间是否调和，是否一贯，同一会期中之法案固应如此，即过去与未来各会议中所通过之法案亦应顾及此点。
四、一法案在三读之中如何能得到正确的研究与斟酌。
五、法案在讨论时应使社会上注意其内容并加以批评。
六、立法院本身之诚实与勇敢。对任何法案不管舆论如何反对，应本其良心加以可决或否决。
七、每一法案之通过必须规定一负责人，然后好法案出于何人，坏法案出于何人，方有责任可言。本条内容先解释如下：譬如英国政府法案由负责各部提出，其非政府提出者谓之私案（Private Bill）由议员提出，有提出之人便有责任可言。
以上七项，如按英美两国情形一一说明，不免太过烦琐。大体来说，英国因为采用内阁制，所以公法案由政府负责，法案先由政府执笔人起草，且以政府法案之名义提出，故其文词与内容自然十分注意。至于美国内阁阁员不参加国会，所以提出议案无公私之分。假定政府是民主党，则总统所要提的法案即交由同党议员提出，故表面上看不出公私的分别。我亲眼所见，美国国会中每一个委员会，至少有一个法律家准备一切法案，所以几十个委员会，便有几十个法律专家替他们注意法案的内容及形式。同时美国之所谓调查委员会（Committee of Investigation），其中书记长与辅佐人员也大部分是律师。国会中更有法案起草局。各议员欲提出议案而不自己起草时，可以交它代办。就是世界著名的美国国会图书馆的设立，其最初之目的亦即为供应法律起草时所需一切资料。所以法案的起草如其没有许多法律专家来替他预备，在三读之中又没有人注意到他的内容及形式，这样的立法工作一定会杂乱无章，吾们千万不可不注意的。
我们的立法院将来的工作，以我看来，是与英国国会相近。宪法第五十八条之规定曰：
「行政院院长，各部会首长，须将应行提出于立法院之法律案，预算案，戒严案，大赦案，宣战案，媾和案，条约案及其它重要事项，或涉及各部会共同关系之事项，提出于行政院会议议决之。」
我们的立法院便会有所谓公法案的出现，而且又有第六章第七十一绦之规定曰：
「立法院开会时，关系院院长及各部会首长得列席陈述意见。」
这与英政府阁员之说明公法案更为相近。除此以外自然免不了各议员自己要提出之法案。英国议员所提议案，大抵以关于该议员所代表之地方之工程事务为多，绝少有关于国家大政者。因为大政策决定于内阁，故大政策案由内阁提出，不由议员提出。第五十八条第二项之规定既给政府以提案之权，故政府在立法方面之地位已经得到保障。至于议员之中愿意修改政府法案者亦自有此权利；因修改政策之结果引起政府辞职亦为免不了的事情。在美国，政府对国会通过之法案不满时，除再交复议或否决外，一无其它办法。依照我国宪法的规定，如其立法院坚定地维持原决议（有三分之二立法委员赞成时），就不仅变更政府政策而且要引起政府辞职，这已是政治的范围内事，不能专归入于立法方法中了。
除以上所讨论之一般的立法工作之外，立法院中将来一定有极多委员会，如：一、军事委员会，以下或再分海陆空三支委员会；二、财政委员会，以下也可分为收入与支出两部分；三、外交委员会；四、交通委员会；五、币制委员会；六、教育委员会等等。其它涉及立法院本身的事项如议事录之印刷，会场之秩序，议员文件收发乃至各党的院内委员会，都是要好好的分配，然后才能完成立法院的职务的。
各种委员会之外，秘书处的组织也十分重要。一法案之提出以至于成立，经过无数的手续。譬如第一步提出时应该编号登记在一本簿册上，到第二读通过后又应该渡到另一本簿册上，也要用号码注明其次序。这法案送至委员会讨论，或者由大委员会更交入支委员会，在各委员会中，又各有一本簿册，登记所收之议案，注明号码次序。再经过第二读，第三读，每过一阶段便要在一本簿册上登记一次，一直到第三读了结以后，这法案才算通过变成正式法律，送交政府公布。这种种手续好像不甚重要，但在立院秘书处方面也是一件大事不可不注意到的。
除掉行政立法两项之外，关于考试监察两院有几句语在此附带说明：
第八十八条谓：「考试委员须超出党派以外。」有人间我这句话如何讲法，其实它就是说考试委员不得以党派立场处理考试事务。如向来考试院所为对，于不属于国民党之文官可以不取，甚或免职，则考试委员之所为，即是不超出于党派之外。拿美国的实例来说明一下。美国的文官委员会，其中主任委员三人，假定总统是共和党，至多两人由共和党充任，其第三人应由民主党充任，此种方法的意义，即以第三人来防止党派之偏私的举动，而保证用人之公正。所以第八十八条之意义苟能与美国同样解释，即可办到免掉甲党主政时藉考试铨叙排斥他党党员之弊了。
监察委员之职权在于弹劾及纠举，所以他的重点在乎根据法律命令考察各部会是否违法渍职，万不可以侵入立法范围去的。
六 宪法施行与国共问题
我梦想中，总希望共X产X党有一天能接受宪法，这件事果真不容易，但我们不可以不想到假定有这么一天，在宪法方面应有何种准备。
现在宪法，已经共X产X党声明绝不承认，而且远曾标出「非法国大」的口号。因此要他们承认这宪法，是十分不容易的。但是我们姑且假定CCP即等于美国十三州中不批准宪法的各州。美国宪法通过后，十三州中有的本年批准，有的隔一年批准，最迟的隔了三年才批准。以后加入的各州更有迟在二十年三十年以后者。我们拿这事情作先例，还是希望早晚有统一和平之一日。这部宪法尽有不完美的地方，但有法律总胜过无法律；所以我们即以此精神希望这宪法有普及全国的一天。
我们大家知道美国有一次南北之战，一方面为了要解放黑奴，另一方面要维持黑奴，也可以说是观念形态的争执，到战争结束，北部胜利，南部失败以后，宪法上曾有三次修正案：即修正案第十三条、修正案第十四条、修正案第十五条。
第十三条修正案第一项说：
「合众国境内或属合众国管辖区域内，不准有奴隶制或强迫劳役之存在，惟用以为惩罚罪犯者不在此限。」
第十四条修正案第一项说：
「凡出生或归化于合众国并受其管辖之人，皆为合众国及其所居之州之公民，无论何州，不得制定或施行剥夺合众国公民之特权或特免之法律。亦不得于未经正当手续前使任何人丧失其生命，自由，或财产。并不得不与该州管辖区内之任何人以法律上之同等保护。」
此条无非说明无论黑人白人均有选举权，不许南方各州剥夺黑人之生命，自由，或财产等权利。
第十四条第三项之文曰：
「因为国会议员合众国官员，州议会议员，或州之行政官或司法官而宣誓拥护合众国宪法者，如曾对合众国作乱谋叛或帮助或安慰合众国之敌人时，不得为国会之参议员或众议员，或大总统与副总统之选举人，或在合众国政府或任何一州政府中任文官或武官职。但该项公权，得由国会中二院各以三分之二之投票表决恢复之。」
以上第十四条修正案无非说明参加作乱谋叛之人不得再许其参加政府，同我们总动员令颁布时，将共X产X党国府委员之名额取消，有同一意义。但第三项之末一句又规定「该项公权得由国会中二院三分之二之投票表决恢复之。」将来果真共X产X党放下武器时，国民大会或立法院也可以同样方法提出一种法案，准许共X产X党参加政府。
第十四条第四项：「凡经法院认可之合众国公债，包括为支付有功于平定内乱或叛逆者之养老金与奖励金所负之国债，其效力不得否认。但合众国或任何一州皆不得承担或偿付为资助对合众国作乱或谋叛所负之债务，或因任何奴隶之死亡或解放所要求之赔偿。所有各该项债务与要求，只应认为非法，并不发生效力。」
从这条文看来可见国债问题与宪法关系之密切。CCP也表示过否认现在的政府所负的债务。至于居政府地位的人自然坚持其因平乱而负债务之正当。至于叛乱者所负债务，在中央政府亦自然不肯承认。在我看来，中央政府之债务，自然非旁人所能否认，而共X产X党区域内之债务如何处理，只要能解甲息兵，双方不妨从长计议。
我所以将美国的先例特别举出，无非希望国共真正和平的一天，不必为宪法重起炉灶，只须有多少条文之修正便有补救之法。
七 宪法之解释
宪法第一七一、一七二、一七三诸条之规定如下：
第一七一条曰：「法律与宪法抵触者无效。」「法律与宪法有无抵触发生疑羲时，由司法院解释之。」
第一七二条曰：「命令与宪法或法律抵触者无效。」
第一七三条曰：「宪法之解释，由司法院为之。」
更有一项权力属于司法院而为美国大理院所无的，即第一一四条之规定：「省自治法制定之后须即送司法院，如司法院认为有违宪之处，应将违宪条文宣布无效。」我们所以有以上各条文是效法美国制度的。我们司法院有此权力，将来是否运用得好，是宪法上一个大问题。如能运用得好，对宪法的帮助可能很大。运用不当，一定发生司法院的威信问题，宪法亦无法藉其解释而稳定。美国从一七八九至一九三五年大理院所认为全部或一部违宪之法案有七十一件，即一百五六十年中平均说来每两年方有一个违宪的法案。本书第九九页所列被大理院判决为违宪之法案中，最初几年数目极少。到了后来，大理院威权确定，于是判为违宪之案件逐渐加多。所以我们的司法院将来运用此项解释权是千万不可不谨慎的。
美国的大理院并不是凭空地宣告国会通过之法案为违宪的。换言之，违宪与否，并非政治问题由大理院随意宣告，乃先由人民向法院起诉，谓某种法案侵犯其权利，然后大理院再按控告情形判决该法案之是否违宪。反过来说，假如大理院凭空宣布一法案违宪或不违宪，那么大理院自身先要与国会发生冲突。现在他的判决是因人民诉讼而起，其结果不过是违宪的法案停止适用于某案件，而亦不至成为大理院与国会的争执。
美国上院印行一种书，名曰《美国宪法补释》。即将宪法中每字每句用大理院之判例加以解释。此种补释无非将大理院之解释与宪法正文一并罗列起来，以便国会及行政机关及司法法庭有所查考。这部书中讨论大理院解释宪法的基本原则。希望我们将来的司法院特别加以注意，尤其以下一段，我先把它译出如下：
「宪法判决不可掉之以轻心。大理院应守着一个确定原则：它是判决争执中之实际事项，以有关于某种诉讼案件之判决者为限。单单宪法问题之提出，并不需要对此问题之判决。对于此类问题须以小心谨慎出之。」
我们只须知晓大理院考虑宪法问题时所严守的限制如何，便可知道他们的谨慎小心到如何程度了。大理院推事勃蓝氏曾列举宪法问题判决时，大理院所守之原则七种：
一、对于国会立法之违宪性问题，除成为诉讼之案件外，法庭不加判决。
二、法庭除真正有判决之必要外，决不预料有此宪法问题之发生而事先加以判决。
三、法庭所立下之宪法原则，以适用于正确之事实者为限，不应视正确事实所需要者更宽泛。
四、法庭不对于记录中已经表现而出之宪法问题加以判决，除非另有别种理由可以为判决该案之资者。
五、关于某种法案之效力如何，如其原控诉人无法证明其因此称法案而受损害时，则法庭不加判决。
六、关于法案之宪法性问题之提起，如发动于已受到此项法案之利益者，则法院亦不加以判决。
七、法案之解释，可以能免于宪法性之问题者，法院应尽量在此范围内加以解释。
本篇中所提出各项问题，无非因为宪法将于本年底开始实行，假定我们宪法能与美国一样，在一百五十年中平安渡日，而且发荣滋长，这种愿望恐怕不但是我个人如此，四万万同胞皆亦无不引领而望。美国从一七八七年五月十四日宪法会议开会之后，直到一七八八年六月二十五日纽约州批准为止，也经过一年多的时日，然后宪法才为各州批准。到一七八九年四月，第一任大总统华盛顿选出。人家在宪法制定后一帆风顺，能享有一百五十年的太平幸福，实在令我们羡慕不置，所以不由得我不想到未来，列举各种应注意之事项，使全国人周密考虑一下。惟有如此，这部宪法才有未来，才有生命。国家的未来与国家的生命，也将靠此决定。同时更有应注意者，宪法是形式，政治是实质。若政治是腐化的，独裁的，不合于公道，不能为人民打算，那么名为有宪法而实等于无宪法，就是说有宪法之名而乏宪法之实。所以说「有法虽胜于无法」，然有法之名而无法之实，此种宪法，不久亦归于消灭而止。